围绕采购需求特点选择采购方式
——财政部国库司（政府采购管理办公室）相关负责人
就74号令操作执行有关问题答记者问
2014年6月27日 来源：中国政府采购报
《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号，以下简称“74号令”）实施近5个月来，各地积极组织学习，落实74号令精神。诸多一线采购人员一致认为，74号令对非招标采购方式的适用条件、采购程序等进行了全方位规范。
然而在实践中，各地也遇到一些困惑。针对实际操作中的问题，财政部国库司（政府采购管理办公室）相关负责人近日接受了《中国政府采购报》记者的采访。
核心交易机制：先明确需求 后竞争报价
《中国政府采购报》：74号令遵循的核心交易机制是什么？
答：从西方发达国家政府采购公平交易核心机制来看，均是针对不同的采购对象设定不同的采购程序、评审方法以及不同的合同文本要求，并赋予采购人明确或选择采购需求的权力以及供应商选择合理报价的权力。这种先确立明确需求、后竞争报价的机制设计，不仅大大降低了交易成本，也大大降低了采购人员在采购活动中的道德风险。我国政府采购法虽然也确立了公平交易的原则，但在制度设计上主要侧重于保障市场竞争，强调的是给予所有潜在供应商平等参与权，而对保障交易公平的市场规则却缺乏相应的细化规定，导致实践中出现了采购需求不清、采购方式适用错误、评审方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题。为了规范交易行为，保障市场有效性，74号令明确了需求特点、采购方式、评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，在非招标采购方式的程序设计时均遵循了“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的公平交易核心机制要求。
非招标采购方式不强调给所有潜在供应商公平竞争机会
《中国政府采购报》：非招标采购方式和招标采购方式最大的不同是什么？
答：非招标采购方式与招标方式最大的不同在于，它不强调给予所有潜在供应商公平竞争的机会，谈判小组、询价小组从符合条件的供应商中选择确定三家以上供应商参加采购活动即可，且无需向其他未被选择的供应商作出解释，这是法律赋予谈判和询价小组的权利。但一旦选定参加采购活动的供应商后，每一轮技术、服务指标的谈判、修改必须平等地通知所有参加采购活动的供应商，以保证竞争过程的公平。因此，与招标采购方式相比，非招标采购方式采购周期更短、效率更高，选择供应商的来源和评审过程更为灵活，谈判小组和询价小组自制定谈判文件和询价通知书起即参与采购活动，这有利于更为科学合理地确定采购需求。在竞争性谈判过程中，供应商可以参与确定最终设计方案或解决方案，更适合技术复杂或者性质特殊，采购人难以详细列明采购标的的技术服务要求的采购项目。
专家由“法官”向“人民陪审员”身份转变
《中国政府采购报》：74号令规定，经采购人的主管预算单位同意，可以从财政部门的专家库以外自行选择专家。这样的政策设计是不是过于宽松？
答：对非招标采购方式的成交规则，政府采购法规定得很明确，就是在符合采购需求、质量和服务相等的前提下最低价成交，由此，评审环节实际上是评无可评，专家在这个环节最多起一个见证的作用，事实上没有任何自由裁量权。如果说在公开招标里，专家像“法官”，由他来评判、打分，那么在非招标采购方式里，专家更像“人民陪审员”，没有任何自由裁量权和决定权。74号令的制度设计实现了专家由“法官”向“人民陪审员”身份的转变，并将专家的作用由评审过程前移到采购需求的确定环节，要求专家发挥自身的专业优势协助采购人明确和制定采购需求。74号令之所以规定竞争性谈判可以多轮谈，就是要让专家充分发挥自身的专业优势，在明确需求的前提下保证采购质量和效果。在这种制度设计下，专家是否需从财政部门的专家库里抽取，条件可以适当放宽。
《中国政府采购报》：74号令为什么要规定技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家？
答：谈判谈什么？主要谈的是采购需求和合同条款。每一轮谈判结束后，合同草案的主要条款就要变动一次，技术专家解决不了合同问题。正如前面所说，如果遵循按采购需求特点选择采购方式，那就意味着许多金额巨大的项目都有可能采用竞争性谈判方式，特别是随着政府购买公共服务工作的推进，许多大的公共服务采购项目均需通过竞争性谈判方式进行，合同主要条款的变更至关重要，必须要有一名法律专家。
竞争性谈判应成服务类项目主要采购方式
《中国政府采购报》：74号令规定了竞争性谈判可以多轮谈，专家要多次参加谈判活动，程序是不是比以前更繁琐、采购成本也更高了？
答：按照政府采购法的规定，在谈判开始前，必须先成立谈判小组、再由谈判小组确认或者制定谈判文件，进而由谈判小组确定邀请参加谈判的供应商名单。因此，对公开招标失败或紧急之需而适用竞争性谈判的项目，因其采购需求是完整、明确的，可以先由代理机构代为制订谈判文件，由谈判小组在书面推荐供应商或者从公告邀请来的供应商中确定参加谈判的供应商时一并确认谈判文件，如果采用从供应商库中随机抽取方式的，可以在谈判时由谈判小组一并确认采购文件。在这两种情况下，采取公告邀请和书面推荐方式作为供应商来源的，专家最少来两次，采取从供应商库中随机抽取作为供应商来源的，专家最少来一次。对其他因无法详细描述需求需要供应商提供设计或者解决方案的项目，谈判小组可以根据采购人对需求的确认情况，进行多轮谈判，直至采购人代表最终确认采购需求为止。不管何种情形，谈判小组均可以根据谈判文件和谈判情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求及合同草案条款，但实质性变动的内容必须经采购人代表确认同意，且在这过程中必须平等地将采购需求的变动通知到每一个参与谈判的供应商，以保证谈判过程的公平。74号令严格遵循了法定程序，以前之所以大家认为简便，是采购人或者代理机构人为合并了法定程序所致。
至于增加了采购成本的问题，则不能一概而论。从国际经验来看，均是根据采购项目的需求特点来选择合适的采购方式，而不是以采购金额的大小来确定采购方式。从政府采购法的规定看，竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式均规定了适用情形，唯独公开招标没有规定适用情形，而是从反腐倡廉出发要求将公开招标作为主要采购方式。国际上公开招标的适用情形非常明确，只有能够详细描述采购需求的产品才适用公开招标，与采购金额大小无关。借鉴国际经验，下一步，我们也要调整管理理念，围绕如何更好地实现物有所值的价值目标去选择合适的采购方式，金额大但采购需求无法详细描述的项目应该选用竞争性谈判方式，特别是服务项目的采购，竞争性谈判应当成为主要方式。从这个意义上讲，增加的采购成本相较实际的采购效果而言，应该也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。
“招标失败后经审批两家可以谈”是唯一例外
《中国政府采购报》：对多轮谈判的项目，最后参加报价的供应商应该如何选择？如果公开招标后只有两家或者一家供应商满足条件，是否可以转为竞争性谈判或者单一来源？
答：74号令里设计了一个“票决制”，即谈判结束后，由谈判小组成员投票，按照少数服从多数的原则推荐三家以上符合采购需求的供应商，然后这三家供应商在规定时间内提交最后报价。供应商必须是三家以上，只有三家以上才能形成有效竞争，这是竞争性谈判的前提。那么来两家行不行呢？74号令规定，公开招标后，符合要求的供应商只有两家时，经财政部门批准可以与该两家供应商进行竞争性谈判。这是74号令里唯一一处两家可以谈的一个例外，主要是考虑到采购效率问题，其他的所有情形包括询价采购，供应商为三家以下的均为采购活动失败。我们说程序不可逆，不能说公开招标来两家就是两家竞争性谈判，来一家就是单一来源，如果制度这样规定，那么整个政府采购制度的竞争基础将不复存在。实践中导致参与采购活动的供应商不足三家的情形很多，比如信息公开的范围不广或者时间不足、采购项目金额小、供应商投标文件编制不符合要求等。从我们掌握的情况看，不少地方出现公开招标不足三家的问题，最后要么两家谈判，要么单一来源，少数基层甚至相当大的比例因公开招标只来一家而采取单一来源实施采购。我们认为，出现该问题最重要的原因在于公开招标的数额标准定得过低，有的地方甚至规定采购金额达到30000元的就要公开招标，导致许多供应商因投标成本过高无利可图而放弃投标，这需要大家在今后的工作中转变工作理念，提高公开招标的限额标准。从制度执行上来讲，除公开招标失败经批准的情形外，不允许竞争性谈判出现两家谈判的情形。当然，有的项目确实市场上只有两家供应商，比如一些高垄断性行业，确实有这种情况的，又将如何处理呢？我们的意见是可以参照竞争性谈判方式先分别跟这两家供应商去谈，谈完以后选定一家报价低的，然后实行单一来源采购。
单一来源采购引入成本核算概念
《中国政府采购报》：74号令对单一来源采购的规定与以往实践相比，最大的变化是什么？
答：相较此前的采购实践，74号令单一来源采购最大的变化是引入了成本核算的概念，即要求采购人员编写的协商情况记录中应当包含供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明。74号令出台前，单一来源采购成交价格往往比较高，基本上是贴着采购预算成交的。74号令之所以做出上述要求，主要考虑，一是增加一项可查询的信息记录，方便审计和财政部门的事后监督；二是保证成交价格的合理性，如果该产品市场在售，那么同等条件下政府采购价不能高于市场价，如果该产品没有形成市场价格，那么供应商要告知成本。另一个重大变化是引入了公示制度，要求拟采用单一来源采购方式的项目，在报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定的媒体上公示。
